Notre Histoire

Avant l’ONI : les prémices d’une politique de l’immigration (jusqu’en 1945)

La France du XIXe siècle est celle d’une crise démographique inquiétante, résumée par Émile Zola dans Fécondité (1899), doublée d’une persistance de la société rurale inédite en Europe. Dans ce contexte, l’immigration est libre et les contrôles s’imposant à la population étrangère sont marginaux, voire inexistants. Mais pendant la guerre totale de 1914-1918, il faut à tout prix que les besoins en main-d’œuvre du tissu industriel français soient remplis : des services ministériels sont crées pour s’y consacrer – le Service de la main-d’œuvre agricole (SMOA), le Service de la main-d’œuvre étrangère (SMOÉ) et le service des travailleurs coloniaux – et des accords sont signés avec des États européens et les colonies afin de recruter des travailleurs étrangers en France.

Ces services de l’État demeurent après la guerre, mais ils n’exercent que des tâches de contrôle. Ce sont les entreprises elles-mêmes qui se chargent du recrutement et du voyage des travailleurs étrangers vers la France. Très vite, les organisations patronales se regroupent en 1924 dans la Société générale d’immigration agricole et industrielle (SGI), qui contribue à faire de la France le premier pays européen d’immigration dans l’Entre-deux-guerres, la population immigrée étant issue essentiellement d’Europe orientale. En parallèle, le Service Social d’Aide aux Émigrants (SSAÉ), association, est créé dans les années 1920 et aide progressivement les migrants en situation d’urgence humanitaire et sociale.

La crise des années 1930 constitue alors un terreau de réflexion pour l’élaboration d’une politique d’immigration de l’État français. De nombreuses lois sont votées à l’encontre des étrangers (interdiction d’exercer certaines professions, répression des clandestins, non-renouvellement des cartes de séjour, etc.), mais il faut attendre 1938 pour que le premier sous-secrétariat d’État à l’Immigration soit créé, sous le gouvernement de C. Chautemps. Les jalons d’une organisation étatique se chargeant de l’immigration sont posés, mais cet élan est stoppé par le contexte politique et économique. Les mesures racistes et antijuives du régime de Vichy entraînent ensuite la suspension de la réflexion sur une politique cohérente de l’immigration, et il faut attendre la Libération pour que celle-ci se redéfinisse.

 

L’ONI : un opérateur novateur et indispensable à la reconstruction de la France (1945-années 1950)

Après la guerre, il faut réparer le « corps bouleversé de la France » que décrivait dans ses Mémoires de guerre le général de Gaulle. Celui-ci signe l’ordonnance du 2 novembre 1945 qui crée l’Office national d’immigration, l’ONI (chapitre V). De nombreuses réflexions menées par des acteurs de tout premier plan du Gouvernement provisoire de la République française (GPRF), parmi lesquels le juriste René Cassin ou le démographe Alfred Sauvy, ont ainsi abouti au premier organisme d’État ayant le monopole du recrutement des travailleurs étrangers. Le décret d’application du 26 mars 1946 de cette ordonnance fait de l’ONI un établissement public à caractère administratif. Il a alors deux tutelles : le ministère du Travail et de la Sécurité Sociale (recrutement des travailleurs) et le ministère de la Santé publique et de la Population (examens médicaux des étrangers).

Entre préoccupations démographiques et économiques, l’ONI devient un acteur de premier plan de la reconstruction à la française, sous le contrôle étroit de l’État. Ce sont les immenses besoins en main-d’œuvre qui alimentent l’activité de l’ONI dès sa genèse, et il reçoit ses ressources des redevances versées par les employeurs bénéficiant de ses services. Du Maroc, de Pologne, d’Italie surtout, affluent des travailleurs qui sont accueillis par l’ONI une fois arrivés en France. Les populations déplacées de la guerre occupent une place de premier choix dans ce cortège. Les Italiens constituent la principale population d’intérêt de l’ONI à l’époque : un premier centre est ouvert à Turin, puis transféré à Milan, pour sélectionner les travailleurs qui seront essentiellement affectés dans les mines et le bâtiment ; en parallèle, des centres de l’ONI en France sélectionnent les Italiens entrés clandestinement en France pour les régulariser, s’ils peuvent participer à la reconstruction.

L’activité de l’ONI n’est pourtant pas monotone à l’époque. Jusqu’en 1948, le réseau de l’ONI s’organise et des centres régionaux sont disséminés dans toutes les zones frontalières et en région parisienne. Les travailleurs atteints de maladie sont renvoyés chez eux. En 1948-1950, l’activité de l’ONI s’essouffle face aux prévisions économiques qui sont revues à la baisse et à la diminution de ses ressources et de ses moyens d’action. À partir de 1951, l’ONI perçoit de nouvelles ressources grâce à une taxe inédite, versée lors du renouvellement des cartes de travail : il revit presque, est transféré dans le XVe arrondissement (où l’OFII se situe encore aujourd’hui), et gère les nouveaux flux de travailleurs arrivant en France.
 

L’ONI : fer de lance de la politique économique française des Trente Glorieuses (années 1960)

Les années 1960 enclenchent une période nouvelle pour la politique d’immigration française, entre ouverture européenne, décolonisation et croissance des Trente Glorieuses. C’est l’Europe qui intéresse d’abord l’ONI, et en particulier l’Espagne ; un accord officiel est signé dès 1956. Il faut ensuite attendre 1964 pour que s’organise la mission de l’ONI à Lisbonne, ouvrant le grand chapitre de l’immigration portugaise en France, malgré les réticences constantes du régime salazariste. La Yougoslavie, le Maroc, la Tunisie et la Turquie accueillent aussi bientôt une mission de l’ONI, chargée de recruter les travailleurs étrangers et de les sélectionner en réalisant de nombreux tests évaluant leurs aptitudes physiques et intellectuelles, allant des examens les plus complexes à la simple sélection sur la motivation, selon le type d’emploi visé. Enfin, la visite médicale est la dernière étape essentielle au recrutement des travailleurs étrangers. Des centres de contrôle sanitaire sont même créés pour recruter la main-d’œuvre issue des pays décolonisés, notamment les Algériens après 1962.

Une fois les travailleurs sélectionnés, ceux-ci reçoivent en retour des garanties de l’État français : un emploi immédiat, encadré par le droit du travail, et un logement. C’est l’ONI qui se charge du voyage de leur pays d’origine aux centres régionaux français, ainsi que de leur accueil en France, avec leurs familles. Les travailleurs peuvent contacter une assistante sociale, reçoivent des brochures d’information dans leur langue et bénéficient de la gratuité des transports. L’ONI s’engage à les accueillir de leur meilleure façon possible, afin de lutter contre l’immigration clandestine, par exemple en proposant des formations aux ouvriers les moins qualifiés.

Les activités de l’ONI sont alors plurielles. Il gère d’abord les travailleurs saisonniers, qui ont un titre de séjour de moins de six mois et travaillent essentiellement dans l’agriculture, par exemple dans les rizières de Camargue. Il s’occupe ensuite de l’immigration « permanente », essentiellement dirigée vers le bâtiment, la sidérurgie et le forestage. L’ONI se charge, par ailleurs, des régularisations des clandestins qui ont trouvé un travail et ont passé un examen médical, dont la hausse est monumentale à l’époque. Au bout du compte, ce sont près de 6 millions d’étrangers qui sont passés par l’ONI de 1945 à 1975.

La recomposition de l’ONI dans les méandres de la crise économique (années 1970-1980)

Alors qu’au début des années 1970, la politique migratoire française tend à favoriser l’intégration des étrangers et l’égalité de leurs droits avec ceux des Français, la crise issue des chocs pétroliers a vite fait de rattraper l’économie française et l’année 1974 constitue un tournant : l’immigration des travailleurs permanents est suspendue, mais les mesures sociales à destination des immigrés s’étendent considérablement, sous l’égide de l’ONI. Tandis que l’introduction des travailleurs est stoppée et que l’activité des missions à l’étranger s’amenuise (la mission en Italie ferme même en 1975), l’ONI est appelé à de nouveaux objectifs.

Le premier de ces objectifs est la participation au Réseau national d’accueil, qui vise à intégrer et à informer les étrangers en France. Les agents de l’ONI accueillent donc les travailleurs et leurs familles quand ils arrivent en France et les redirigent vers les administrations qui leur seront utiles, assurant une logique de dialogue avec les immigrés, qui était rare lorsqu’il fallait gérer les flux massifs des Trente Glorieuses.

En parallèle, l’immigration familiale devient un enjeu majeur, réaffirmé par un décret de 1976, pour la première fois en France. L’ONI est alors chargé de vérifier, à travers un réseau d’enquêteurs, que le travailleur étranger qui veut que sa famille le rejoigne dispose des ressources suffisantes et un logement convenable.

À partir de 1977, l’ONI propose aussi et met en œuvre l’aide au retour : plutôt que de contraindre les étrangers à rentrer chez eux dans des conditions précaires, on leur propose un pécule pour qu’ils repartent dans leur pays d’origine avec leur famille. Mais le dispositif est à l’époque très controversé, notamment pour ce qui est des immigrés algériens, la coopération avec l’État algérien étant très complexe. Il est finalement abrogé en 1981 et remplacé par un dispositif d’aide à la réinsertion dans le pays d’origine, qui mobilise beaucoup les agents de l’ONI et qui apporte de bons résultats.

 

L’OMI : miroir d’une nouvelle politique migratoire ? (années 1990-2000)

Nouveau nom pour de nouvelles missions : en 1988, l’ONI laisse la place à l’Office des migrations internationales (OMI). Le centre d’activité principal de l’ONI – le recrutement des travailleurs et le contrôle des flux migratoires – s’amenuise progressivement (sans toutefois jamais disparaître), au profit de nouvelles perspectives. Avec la libre circulation en Europe, les missions européennes de l’OMI n’ont plus vraiment lieu d’être et ferment progressivement, mais les autres missions restent essentielles pour ce qui est de l’immigration familiale, de l’accueil des travailleurs saisonniers venant du Maghreb ou de Pologne, des procédures de réinsertion ou de l’examen médical de tous les étrangers arrivant en France à partir de 1994. Dès la fin des années 1980, l’OMI accélère aussi, en collaboration avec l’ANPE, l’une des missions qu’elle n’avait alors que peu développées : l’expatriation, c’est-à-dire le placement et l’accompagnement des Français dans des emplois à l’étranger.

C’est surtout un cap vers le social et l’intégration des immigrés qui va caractériser l’activité de l’OMI à partir des années 1990. Déjà impliqué dans l’accueil des étrangers en préfecture dès 1993, il va développer de nouvelles compétences. Après les examens médicaux, place à présent à un entretien personnalisé avec l’étranger qui évalue ses besoins en France, notamment en termes d’emploi, de logement et de formation linguistique. À partir de 1998, les plates-formes d’accueil (PFA) commencent à être mises en place, d’abord pour les demandes de regroupement familial : des conseils et informations sont transmis à tous les étrangers bénéficiant de cette procédure, et ils peuvent s’entretenir avec une assistance sociale du SSAÉ.

Mais cette politique d’intégration n’est alors que ponctuelle et éparse : un rapport du Haut Conseil à l’intégration (2001) considère qu’elle ne touche que 10 % des immigrés à leur arrivée en France ! Dans un essaim de critiques, il préconise la mise en place d’un « contrat individuel d’intégration », qui prend la forme du Contrat d’Accueil et d’Intégration (CAI), expérimenté dès 2003 et généralisé en 2005. Ce contrat, fidèle au discours de Troyes du président J. Chirac (2002), permet d’orienter les étrangers vers la formation professionnelle ou les services de l’emploi et les redirige vers des séances de formation civique et linguistique. Le maillage territorial de l’OMI s’étend pour accompagner ce tournant capital dans l’histoire de l’Office.

En même temps, les autres missions de l’OFII sont réaffirmées ou renouvelées. L’aide au retour et à la réinstallation est reconfigurée : après des tâtonnements, un nouveau processus s’organise en 1998 et mobilise de nombreuses associations. Des opérations exceptionnelles de retour humanitaire ont aussi lieu, pour les réfugiés kosovars notamment (1999). Des programmes de co-développement, qui assurent une meilleure réinsertion des migrants dans leur pays d’origine, se développent également.

De plus, malgré de nombreuses controverses, l’OMI intervient à partir de 2001 dans les centres de rétention administrative (CRA), pour des opérations de médiation sociale.

Le début des années 2000 marque aussi le développement d’une nouvelle mission de l’OMI, qui va vite se révéler fondamentale : l’asile. En 2003, l’OMI devient responsable du suivi médical des demandeurs d’asile. En 2004, il prend en charge l’accueil des demandeurs d’asile en France – c’est la première fois que cette tâche est confiée à un opérateur public et non à une association – et gère les flux vers les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) réunis dans le dispositif national d’accueil (DNA).
 

De l’ANAÉM à l’OFII : les réponses de l’unique opérateur de l’État en charge de l’immigration légale face à la « crise migratoire » (depuis les années 2000)

Sur le plan institutionnel, avec la création de l’Agence Nationale d’Accueil des Étrangers et des Migrants (ANAÉM) en 2005, les deux institutions que sont l’OMI et le SSAÉ doivent converger, or les cultures sont très opposées… L’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy et la création du Ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire (MIIINDS) ainsi que la Révision générale des politiques publiques (RGPP) changent la donne et les réflexions fusent sur l’avenir de l’ANAÉM. Finalement, il est décidé qu’un unique opérateur, inédit, l’Office Français de l’Immigration et de l’Intégration (OFII), qui fusionne avec une partie de l’Agence Nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSÉ), serait en charge de l’immigration et de l’intégration. L’année 2009 marque donc la naissance de l’OFII.

Fort de l’expérience issue de ses soixante-dix ans d’existence, de ses effectifs qui dépassent le millier d’individus et de son ample réseau qui se déploie partout en France, en outremer et dans ses huit représentations à l’étranger, l’OFII s’affirme aujourd’hui comme un acteur de premier plan dans l’accueil, l’accompagnement et l’intégration des étrangers, sous la tutelle de la Direction générale des étrangers en France (DGEF) du Ministère de l’Intérieur, depuis 2010. Le temps du recrutement des travailleurs étrangers est révolu, mais l’OFII se tourne aujourd’hui vers des missions essentielles.

L’OFII se charge d’abord de l’accueil et l’intégration des immigrés ayant obtenu un premier titre de séjour : ceux-ci signent le Contrat d’Intégration Républicaine (CIR), qui a remplacé le CAI en 2016, et se voient proposer deux journées de formation civique et des cours de français. L’OFII organise également l’aide au retour et à la réinsertion des étrangers qui doivent quitter le territoire français, en collaboration avec ses représentations à l’étranger et le programme européen ERIN. Si les missions liées à l’immigration professionnelle et aux étudiants étrangers (visite médicale et délivrance d’un visa long séjour valant titre de séjour) déclinent depuis 2016, elles restent une dimension importante de l’activité de l’OFII, en collaboration avec les préfectures. Surtout, la question de l’asile mobilise les équipes de l’OFII dans le cadre de la « crise migratoire » actuelle : l’OFII est présent dans les guichets uniques d’accueil des demandeurs d’asile (GUDA), évalue la vulnérabilité des demandeurs d’asile, leur verse l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) selon leur profil et gère le réseau d’hébergement qui leur est dédié. Enfin, la mise en œuvre de la réforme « étrangers malades » (2016) constitue le nouveau chantier de l’OFII, qui s’active toujours pour répondre aux défis contemporains.

 

Bibliographie

  • Immigrer en France, le cherche midi éditeur (2011), ouvrage qui retrace les 65 ans de l’OFII
  • La France et ses étrangers, Patrick Weil, Gallimard (2005)
  • Le Creuset français, Gérard Noiriel, éditions du Seuil (2007)
  • La Réforme des structures en charge de l’immigration, Sylvain Chevron, L’Harmattan (2009)